城市熱鬧
在維港填海爭拗結束的再起步

文：Patsy Cheng　攝：家誠、Patsy Cheng

分化與共識是一線的兩極，如果相信物極必反，那麼香港社會今天出現嚴重分化的境況，將可能是開往共識的起步點。就正如不是工業革命以後，人為對環境造成超乎大自然規律的破壞，世人又為何要覺醒而花上大量力氣去追求環保，在持續發展過後，謀求可持續發展？又正如我們的維多利亞港，如果從來沒有經歷過昔日填海造地起樓的階段，那有山巒高廈霓紅燈交織的東方之珠，盛戴?香港既得天獨厚又奮發圖強的精神面貌，教身心已陷溺於逆境經年的港人倍加珍之重之？

保護海港協會與特區政府早前就灣仔北及中環第三期填海計劃進行逾年的法律訴訟，是繼八十年代中民間爭取停建大亞灣核電廠事件後，另一次把環境問題推向社會不分階級鮮有廣泛討論的層面，事件由初期填與不填的兩極爭拗，到今天政府吸納民間部分意見而成立「共建維港委員會」，在眾委員大都本?尋求共識的基本原則下，以首兩次理念自由討論的馬拉松式會議1，為今後社會大眾共建維港的運動揭開序幕。這正是社會發展及政府管治模式的一個演化過程，是將民間「議政」課題既擴闊又收窄到城市規劃及發展的具體個案中，意識上打破過往政府委託顧問以研究結果為主導的規劃模式，嘗試藉 ? 引入更廣泛的公眾參與規劃過程，好為未來的發展方案增加認受性，及為當前弱勢政府找來點民間力量以作計畫推行的聲援。

姑勿論政府與民間對「尋求共識」，及雙方「建立伙伴關係」2的理解及期望是否步伐一致，但在當前市民大眾對民主訴求日增的社會氣氛下，維港兩岸發展這個聚焦而具體的公眾參與項目，肯定會為今後香港政制發展起?或多或少的啟示作用。然而尋求共識的本身卻又充滿吊詭，不是存在分歧，共識又何需尋求？在香港當前互信基礎不足的社會環境下，如何的規劃方案才教人心服口服？要落實跨第二屆第三屆特區政府任期的長遠發展項目，又有誰能在質和量上開出保證兌現的期票？

九七年的雙城故事

1997 年，是香港歷史性回歸與經濟轉型的分界線，同年亦是西班牙北部傳統工業城市畢爾包（ Bilbao ）因古根漢 博物館 （ Guggenheim Museum ）落成的一次火鳳凰重生 。畢爾包，在 70 年代末面對經濟轉型的嚴峻挑戰，今天則以有型的城市建設來告訴世人它的脫胎換骨，也許不少人會將榮耀歸於設計博物館的建築大師 Frank O. Gehry ，城市品味原來可以繫於一個進駐內港黃金地段的外來巨人。

美國古根漢基金總監 Thomas Krens 形容，畢爾包是展示建築如何把一個城市轉化的力量；荷蘭學者 van den Berg ， Braun 及 van der Meer 則以整個社會的「籌組能力」（ Organizing Capacity ）3，去分析畢爾包成功重生的無型要素，眼見的古根漢博物館反而是果不是因 。

有關的荷蘭學者所提出的社會籌組能力，是指該城市能否以一個有效的機制，吸納社會有關人士，各展所長的共謀對策、擬定方案，及落實計劃，從而回應社會所面對的挑戰，及為城市的可持續發展締造有利條件。觀乎畢爾包的情況，則可從 Bilbao Metropoli-30 4( 下稱 M-30) ，及 Bilbao Ria-2000 5( 下稱 R-2000) 兩個機構的出現，來闡明歷時近廿年的城市更生計劃如何得以實現，及兩者如何增強當地社會的籌組能力，而前者更展示了官民雙方成功建立的一種伙伴關係模式，甚具參考價值。

M-30 ：公私營合作伙伴關係

　　畢爾包自 19 世紀以來，一直是歐洲出產鐵鋼的重鎮 。 到了 1920 年代，畢爾包受惠於第一次世界大戰，讓它伺機向英國大量出售鐵材，重工業發展得以推向高峰；但到了 60 年代末，重工業走下坡，失業率攀升，加上昔日重工業遺留下來的環境污染問題，在 81 年至 91 年間，當地人口便銳減了 3.1% ，城市頓然暮氣沉沉。畢爾包所屬的巴斯克地區政府及郡議會，於 89 年提出制定「都會區更生發展策略」（ Strategic Plan for the Revitalization of the Metropolitan Bilbao ） ，而以公私營伙伴合作模式 (Public-Private Partnership) 出現的 M-30 ，便於 91 年成立，全力為 更生策略 進行研究，過程中既營造了有利的社會氣氛，亦為政府提供了實質的支援，該策略於翌年亦順利敲定及發表。

M-30 最初是由 19 個民間團體合作籌組而成的獨立機構，成員包括了巴斯克地區政府、郡議會、市議會、區內兩所大學、當地總商會、港口局及多間私人機構，各單位均屬自願性質參與，資源來自各參與單位的撥款，它更出奇地以只得八名全職人員的精簡架構，堅負起推動整個城市更生運動的中介人角色。其職責包括研究、籌辦都市更生計劃的培訓工作、為都會區引入商機、引發社會對更生計劃的關注、組織各項更生計劃、展開對西班牙及鄰國政府的游說工作，和為更生計劃籌措經費等。

Metropolitan Organising Capacity 一書的作者 ，便指出該機構 大大增加了社會的凝聚力，為城市帶來認同感，此仍推行更生計劃的關鍵因素；而各參與機構本身沒有政治動機，及經濟危機對當地人已產生刻不容緩的壓迫感，也就造了各單位和衷合作的社會氣氛，最後遂能夠帶來多嬴的局面。

R-2000 ：政府內部跨層次跨部門組織

畢爾包政府於 80 年代其實已陸續在市內展開大型的交通網絡基建工程、河水水質改善計劃、及策略性經濟投資項目，希望逐步打造畢爾包新貌；汲取這些合作的經驗，到了 90 年代初 Strategic Plan 發表的 第二浪更生計畫展開時，當地政府內部便提出成立 R-2000 這個由各相關部門合成的公營協調組織（ Public-Public Partnership ），展示一種打破各級政府及部門各自為政的新公共管理模式，情況有點像香港 90 年代配合發展新機場而成立一個由政務司司長領導的高層督導委員會般，但 R-2000 更以公營的有限公司形式（ Public-funded Limited Company ）出現，脫離政府架構的制肘，然後扮演一個發展商角色；反觀香港，這可能會比較像一個已進行公司化的政府部門，或重組如房屋協會般的非政府組織，加入更多政府高層官員，以示推行某些發展項目的決心，但前題當然是 Strategic Plan 在當時已取得民間共識及支持 。

R-2000 在 Strategic Plan 發表後的 92 年底成立，當中包羅畢爾包當地四級政府，即中央政府、巴斯克政府、郡議會及市議會，組織主席由畢爾包市長擔任，副主席是國家區域拓展及工務部部長，份量相當。 R-2000 負責推行 Strategic Plan 內提出的多 個發展項目，其中 Abandoibarra Project 最為矚目，即包括古根漢博物館所在的海旁一帶，約三十公頃範圍的重建計劃，毗鄰還有 Euskalduna 會議展覽及音樂廳項目， 其餘還有畢爾包地鐵 Bilbao Metro 、 Sondika 機場擴建、科技園、和河水淨化計劃等 。

R-2000 推行各項發展計劃時，部分經費是由四級政府批撥、也有來自歐盟旗下 Community Initiative URBAN 基金資助 ，以及在市場出售土地開源等，近年它亦開始引入更多私人參與項目。而 R-2000 的出現，令所有相關的政府部門合組在一個具彈性的單一組織內，為各項目發展提供最大支持，大大加快四級政府內複雜行政架構下的各項官僚程序，令計畫順利推行，而該組織更將工務與運輸部門連繫，減少矛盾。

香港需要什麼？

畢爾包的經驗展示，公私營協作的伙伴機構 M-30 ，是整個更生計劃中的「大腦」，而跨部門合作的公營機構 R-2000 ，則是負責執行計劃的「手足」，他們可以把「前期的規劃」與「後期的執行」兩者較清晰的分開；前陣子維港填海問題談得最熱時，社會上曾有不少人提出香港應仿傚澳洲悉尼成立「海港管理局」，以一個獨立的機構負責海傍特定範圍內的規劃、發展及管理，以改善香港目前相關部門協調不足，令計畫無法有效落實的問題，房屋及規劃地政局曾回應稱：「將其他城市的運作模式抄襲過來並不恰當，我們要考慮我們自己的情況，尤其是我們現時的法律、財政、土地發展及規劃制度。」還多加一句以示決心：「政府沒有意圖或計劃成立一個獨立的機構，負責海傍地區的政策和土地的管理。」

誠言，海外架構之所以成功有其政治及社會因素，海港管理局的模式或許能填補香港城市規劃及發展上某方面的缺陷，但現時社會對於該架構的討論，卻未有觸及認受性，以及與民溝通等前期問題，就正如要加快市區重建，可以將市區重建局的權力無限擴大，但這是否已為問題找到終極答案？

　　我們要問的是：

真正支持維港朝某個方向發展的，是一些新架構新組織，還是民意？

民意是一個歷久穩定的取態，還是隨時受到別的因素所左右？民意是基於對現況不滿的激情宣洩，還是需要持久參與建設社會的文化？

有誰能掌握民意？汲納民意需要的是一個法定機制，還是從不斷的試驗及溝通中找出超乎法制的慣例？

積極的處事態度是不因不可為而不為，香港社會的「籌組能力」的確有待改善，現行機制和架構確實未能廣 納社會意見，各展所長的共謀對策 。 前陣子，有發展商及有財力的熱心人士，分別就西九龍文娛藝術區6，及中區警署古蹟群7兩項計劃，向傳媒半公開的發表了另類方案，兩個本來已進入理所當然發展階段的項目，原來還有別的可能，但在未有足夠民意支持具體反映出來前，政府豈能隨時更改遊戲規則？只是默守成規又會否錯失良機？社會現時是否更需要一個公開的平台讓大眾進行討論，讓創意得到鼓勵？

可持續發展決策模式＝專家評估＋公眾審議

　　英國 蘇塞克斯大學於一九九八年的一次有關可持續發展政策的工作坊上，與會者便歸納出可持續發展的關鍵應在於一個「可持續發展的決策模式」（ Sustainable D ecision- M aking M odel ） ，當中需具備兩大要素，分別是「專家評估」，及「公眾審議過程」。前者是以科學論證，為後者提供客觀的數據及資料，讓專家及公眾一同進行討論及審議，過程中公眾亦為專家提供民間智慧及用家感受， 而政府則一直以伙伴形式參與其中，給予支援及意見，從不斷溝通及互相教育的過程，可望取得諒解及共識，制訂公共政策的藍本。

預期今年底共建維港委員會推出港島北岸的試點公眾參與規劃活動，與西九龍藝術區四大發展商建議發展方案公開展覽等計劃陸續出籠，維港規劃將再次引發社會討論，此舉將真正測試市民對社會事務的參與度及社會的籌組能力，讓香港朝可持續發展踏出重要一步。