SEE and the City

公眾諮詢──是為了共識的起步

圖／文：陸迎霜

維港填海和西九龍文娛藝術區發展計劃的爭拗，凸顯了市民近年對城市規劃及發展從未有過的關注。香港以往的發展項目鮮有公眾諮詢，更談不上公眾參與，如70年代的新市填發展，及80年代的玫瑰園計劃，似乎都是理所當然，市民甚少提出質疑。但隨著時代進步，社會公民意識日漸提高，我們開始懂得理性地思考及公開討論自己生活地方的未來發展路向，政府也不得不進行各類型的公眾諮詢。雖然香港在這方面經驗尚淺，但已反映了政府新思維，和管治模式的轉變；不過，公眾諮詢能否真正達到效果，仍然很視乎政府的態度和市民的水平。

遲來的西九龍文娛藝術區公眾諮詢

西九龍文娛藝術區發展計劃，是研究本港公眾諮詢模式的好例子。政務司司長曾蔭權指出，政府從1996年(即主權回歸前)起便開始研究、策劃及諮詢有關計劃，這番話驚醒了我們，原來政府一早已靜悄悄地做了這麼多事情，不過直至最近才就三個入圍發展方案廣泛進行民間諮詢，而入圍財團建議的地積比率更觸發公眾討論，甚至社會爭議，其中文化界和專業人士反應更為激烈。

相信不少到過展覽館的市民都會覺得這次諮詢活像一個選美會，哪個財團場刊印刷較精美、哪個模型燈光效果較出色，才是普遍話題，若想深入了解或比較不同方案設計的利與弊，便要懂得仔細閱讀場內有限的?剖面圖則，實在考起不少市民。這樣要求市民評估三個方案的設計、設施營運和管理模式，殊不容易，加上超高難度的問卷，及一大堆資料1，叫市民怎樣回應？問題是政府又會否認真地處理收集回來的問卷？

西九龍文娛藝術區發展計劃落得如此田地，很可能是政府的諮詢功夫從一開始便做得不夠穩扎，很多時已有既定立場，未能先取得公眾認同。回顧政府於1999年施政報告中指出，計劃在西九龍填海區2撥地建設一個大型演藝中心，當時沒有任何諮詢，便得出結論，市民至今對該文娛藝術區的發展經過，仍是印象模糊。政府接著在2001年就文娛藝術區的發展舉行了世界性概念規劃設計比賽，2003年便邀請財團提交發展建議書，政府為此更修訂該地皮的土地規劃，好配合未來有關發展 。綜觀現時社會的意見，公眾對於發展文娛藝術區的構思大多接納 ，但對規劃設計比賽中冠軍作品Norman Foster的天幕設計、地皮沒有設定地產物業最高可建樓面 等則存有保留，地產建設商會過去更公開反對項目單一招標（發展模式）的做法 。政府即使現時延長了入圍發展方案的公眾諮詢期，仍未有正面回應及處理核心問題，無助平息市民憂慮，而公眾對西九龍文娛藝術區發展計劃至今意見仍相當分岐，不排除項目最終要重新進行規劃 。但我們不禁要問，政府目前態度開始軟化，是因為社會壓力，還是諮詢工作的成果？

一直以來，政府建議的大型發展項目，往往欠缺前期公眾諮詢，例子可說比比皆是，當中計有數碼港、大嶼山竹篙灣迪士尼樂園、喜靈洲超級監獄計劃（後因綠色團體極力反對而暫時擱置）、政府準備邀請財團遞交郵輪碼頭發展計劃、東南九龍計劃興建綜合體育場館 等都是。有關項目除非在其分區計劃大綱圖刊憲時遭公眾強烈反對，否則一般都可成事 。

諮詢公眾　尋求共識

其實，公眾諮詢(Public Consultation)屬於規劃過程中前期重要的工作，目的是要廣納民意，好反映在發展項目中，諮詢當然最好是在未有既定發展方案前進行，採取「任何方案都是有可能」的態度，縱使過程漫長，但只要能匯聚社會共識，都是值得。社會共識，就是讓公眾對發展項目的目的感到認同。以西九龍文娛藝術區發展計劃來說，最基本的問題是市民是否認同在西九龍建立一個文娛藝術區？如贊同，它的功能是什麼？有了共識，才再思考細節。

有時，發展項目的目的改變了，諮詢工作可能便要從頭開始，最近的例子便是東南九龍發展計劃。政府於1991、92年便開始籌備啟德機場搬遷後附近一帶土地的發展，當時的大前提是要容納約30萬人口，解決市民住屋需求。政府於1998年公布有關計劃需填海299公頃，惹來公眾極大反對，政府遂於翌年展開有關計劃檢討，2001年政府公布的填海面積，便縮減至133公頃，容納人口的目標亦降至20多萬人，當時社會大致上已接納了有關發展方案，只是2004年1月終審法院對灣仔北填海計劃作出裁決，指海港填海計劃必須通過「凌駕性公眾需要」的測試，才得以推行。政府於是在去年7月再展開啟德規劃檢討，這一次發展目標便不同了，需以不填海為起點，全面檢討該區的規劃 。

規劃署現時進行的啟德規劃檢討，在未推出第一輪概念規劃大綱圖前，便先聽取市民意見，並索性放棄諮詢這拘謹名詞，所有諮詢工作統稱為公眾參與(Public Participation)，形象較為開放。其實，外國現時已流行引用Public Engagement這名詞，意思雖然相若，但engaging the public給人主動接觸?眾的感覺，和凸顯市民參與的重要性。

相反地，財政司司長唐英年於2003年11月底推出的大嶼山發展概念計劃，則只做公眾諮詢，即是已有概念規劃大綱圖，並可能已初部評估了財務可行性，諮詢目的更可能是向公眾解釋，及為發展構思「護航」，如此市民處於被動狀態。此外，以大嶼山發展概念計劃而言，研究範圍十分之大，計劃中有多個大型項目，如北山嶼山建議的小蠔灣跨境交通樞紐、物流園、欣澳 人造沙灘、東涌主題公園、青洲仔哥爾夫球度假村等，南大嶼山計劃以單車徑連接梅窩、芝麻灣、貝澳、長沙、塘福、水口等度假地區，發展及保育大澳、擴充郊野公園、開拓海岸公園，還有整個大嶼山人口增長目標等話題，焦點之多，教普通市民怎能一下子消化而有系統地表達意見 ？ 這樣的諮詢又是否適當？

城規條例監察土地用途

由概念規劃大綱圖至真正落實發展計劃，一般要經過具法律效力的規劃程序，日後發展必須跟從有關分區計劃大綱圖所訂明的土地用途規範。若涉及修訂或刊憲分區計劃大綱圖，市民便有第二次提出意見的機會，但議題只限制在城市規劃委員會(城規會)權力範圍內。現時一般大型或特別發展項目，土地用途多規劃為「其他指定用途」，並加上註釋，盡量清楚列明規劃意向。

一些發展項目如被劃作「其他指定用途」，需要根據《城市規劃條例》第16條向城規會提出規劃申請，或提交有關的總綱發展藍圖。如在馬灣被劃作「其他指定用途」註釋「康樂及與旅遊業有關的用途」的地皮上進行發展，必須向城規會提交發展藍圖；中區警署被劃作「其他指定用途」註釋「歷史地點康樂及與旅遊業有關的用途」，情況也是一樣。不過，迪士尼公園雖然規劃為「其他指定用途」註釋「主題公園」，但其設計佈局和發展藍圖則不需交由城規會審批。西九龍文娛藝術區的土地劃作「其他指定用途」註釋「藝術、文化、商業及娛樂用途」，根據分區計劃大綱圖註釋，中標者只需向城規會提交初步總體發展計劃，獲批後政府才會與中標財團簽訂臨時協議。城規會之後會就有關發展密度及組合修訂及刊憲分區計劃大綱圖，諮詢公眾，順利獲通過後，中標者將來便不用再向城規會提交總綱發展藍圖。換言之，中標財團可更改其發展藍圖，如建築物的佈局，或向政府部門申請酌情權放寬發展限制，不需向公眾交待，因此西九龍文娛藝術區的土地規劃是公眾討論另一個爭議點。這一點實不容忽視，因為當政府落實執行新的《城市規劃條例》後，所有規劃申請(包括提交總綱發展藍圖)必須公開給予公眾檢視及表達意見，令發展項目增添變數，這很可能是中標財團不願看見的事情。

有專業人士認為，政府很多時就項目發展的前期公眾諮詢做得不足，唯有運用《城市規劃條例》的法定規劃程序作彌補，就項目有關的分區計劃大綱圖提出反對意見。不過，這是消極的做法，因為待規劃已進入法定程序才處理問題，這已經浪費了好一段長時間；反對者即使提出另類發展方案，只會給人著力阻止項目上馬的感覺，最終只加劇了社會的對立狀態。

最後，我們應該清楚分辨前期公眾諮詢，和《城市規劃條例》中公眾諮詢機制不同的功能。政府項目的前期公眾諮詢和公眾參與，目的是要凝聚市民共識，認同發展方向和目標，而規劃程序和分區計劃大綱圖則要發揮監察作用，項目發展必須符合土地規劃和用途。